社会资本投资中医馆法律风险防范探讨

2017年5月，国家发改委负责人在《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》答记者问中就《意见》重点引导和支持社会力量提供哪些医疗服务的问题作出了“全面发展中医药服务，促进有实力的社会办中医诊所和门诊部（中医馆、国医堂）等机构做大做强，实现跨省市连锁经营、规模发展”的回答。2018年3月5日，国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大一次会议作政府工作报告，报告中再次强调要“支持中医药事业传承发展”。据统计,至2016年社会上各种独立的不同体制的中医馆,总数已达4000多家[1]。
社会资本投资中医馆所涉法律政策与发展现状

法律政策大力支持

1国家层面的法律政策
早在2006年，国务院颁布的《中医药创新发展规划纲要（2006—2020）》，是中国政府全面推进中医药发展的一项重要举措。2015年4月，国务院办公厅印发《中医药健康服务发展规划（2015—2020年）》，明确鼓励社会力量提供中医医疗服务。鼓励有资质的中医专业技术人员特别是名老中医开办中医诊所，允许药品经营企业举办中医坐堂医诊所。2016年2月，国务院办公厅印发《中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）》，对社会资本举办只提供传统中医药服务的中医门诊部、诊所，医疗机构设置规划和区域卫生发展规划不作布局限制。保证社会办和政府办中医医疗机构在准入、执业等方面享有同等权利。进一步放开了中医馆创办的条件。2016年10月，国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》提出，要在乡镇卫生院和社区卫生服务中心建立中医馆、国医堂等中医综合服务区，推广适宜技术，所有基层医疗卫生机构都能够提供中医药服务。2017年5月，国务院办公厅发布《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》，要求促进有实力的社会办中医诊所和门诊部（中医馆、国医堂）等机构做大做强，实现跨省市连锁经营。2017年7月，《中医药法》生效，第十三条规定国家支持社会力量举办中医医疗机构。社会力量举办的中医医疗机构在准入、执业、基本医疗保险、科研教学、医务人员职称评定等方面享有与政府举办的中医医疗机构同等的权利。2017年12月，国家卫生和计划生育委员会颁布的《中医诊所备案管理暂行办法》生效，再次明确举办中医诊所，只要向相关中医药主管部门备案后就可以执业活动。

从以上政策可以总结出，国家大力支持中医药发展的大背景对促进中医馆的发展有以下4点重大措施：一是扩大主体范围，国家不仅明确鼓励社会资本举办中医诊所、中医馆，同时鼓励中医专业技术人员特别是名老中医开办中医诊所，允许药品经营企业举办中医坐堂医诊所，并且鼓励其实现跨省市连锁经营、规模发展；二是备案制，简化中医诊所、中医馆创办的手续；三是保证社会办和政府办的中医诊所、中医馆各方面的权利同等；四是不限制社会办中医诊所、中医馆的布局。2地方性的法律政策
在国家层面法律、政策的推动下，各地方积极响应，因地制宜制定了当地中医药发展的相关政策。经检索，广东省、北京市等28个省、自治区以及直辖市已制定并发布了地方政策。其中以广东省深圳市发布实施的政策数量最多，也最具有代表性。因此，笔者将以介绍广东省及深圳市政策为主。
2010年4月，深圳市人大代表通过《深圳经济特区中医药条例》，正式提出“中医馆”这个名称。该条例明确了设置中医馆的条件，这是新医改实施后我国的第一部地方性中医药法规。2011年2月，深圳市卫生和人口计划生育委员会印发《深圳市中医馆和中医坐堂医诊所的基本标准》在全国率先“破冰”“中医坐堂医诊所”试点工作，率先启动中医馆的准入标准。2016年6月，广东省发布《广东省促进社会办医加快发展实施方案》，方案鼓励兼职执业医师开办诊所、中医馆、中医坐堂医诊所。2017年2月，深圳市卫生和计划生育委员会为贯彻落实《“健康中国2030”规划纲要》发布《深圳市2017年卫生计生工作要点》，再次强调加强中医馆和名中医诊疗中心建设。
由上可以看出，地方省市大多依据国家已发布的法律政策等，根据本地情况进行细化制定实施细则，推动中医馆健康发展。

社会资本投资中医馆的发展现状
在这些政策的推动下，中医药行业投资并购案例不断增加。行业中，君和堂中医馆宣布已完成5000万人民币的B轮融资。以深圳为例，截至2012年底，深圳有中医馆32家，但到2016年底，民营中医馆多达130多家。2016年6月在深圳，中医馆企业联合发起，并由深圳和顺堂、深圳市老中医协会主办了全国首届中医馆论坛。2017年6月24日，第二届全国中医馆发展论坛再次在深圳举行。
但在这些繁荣的数据下，有一些风险正在朝不可控的方向发展。民间调查机构发现在深圳的130余家民营中医机构中，近八成处于盈亏线上下，有的不断扩张有的关门撤资，整个行业呈现两极分化严重的经营态势。其他城市中医馆的情况也是如此。在社会资本扎堆中医馆，中医馆数量不断增加的同时，很多中医馆被空置、闭馆。对此，在投资中医馆的过程中，理智谨慎的观察投资对象，找到其中的风险所在，再做投资决定就很重要了。
社会资本投资新设中医馆的法律风险及防范措施
虽然国家大力支持中医馆的建设，基本上处于“法无禁止即可入”的宽松状态。但是其中的政策、法律风险绝不能忽视。此外，中医馆属于医药行业，医药行业有其自身行业属性，涉及人身健康、关乎生死，其中的法律风险有其特殊性。

行政审批手续方面
首先，在中医诊所、中医馆方面可能存在以下两个问题。一是未经备案即开业。有些投资人急功近利，在备案手续未完成的情况下就开始营业，这种情况一经发现，就会受到相关部门的严厉惩罚。二是在备案时提供虚假材料。在条件不完全具备的情况下，有的投资人为了获得备案证，会选择提交虚假备案材料取得《中医诊所备案证》。这种行为一经发现，行政部门就会根据法律规定进行相关处罚。其次，在医务人员方面，有的中医馆负责人存在着侥幸心理，招聘没有相应资格的医生或药师。如某中医馆使用未取得处方权的医师独立开具处方，遭罚款3000元。此外，对多点执业备案不重视也会增加行政处罚的风险。《医师执业注册管理办法》明确规定多点执业是需要申请备案的。
对以上问题，建议投资人应当根据国家法律政策以及地方法律政策的规定，准备好真实、完整的资料，及时办理相关手续，减少未来经营中面临行政处罚的风险。在投资中医馆之后，投资人不能忽视提高相关人员的法律素质。在日常的工作中依照卫生行政部门颁布的法规及规章制度执行，依法执业，依法行医。同时要提升医技人员的业务水平，规范诊疗行为。医疗服务是关乎人生命权和健康权的特殊服务，因此医技人员在提升自身诊疗技术的同时应当谨慎行医，在对待任何患者的时候都应当尽到妥善处理的义务，同时按照卫生规范行医，以免造成医疗事故[2]。
经营管理方面
首先是虚构债权债务。由于有些中医馆负责人法律意识淡薄或者利益熏心冒着违法的风险去获利。在有的中医馆中，尤其是在采购这一环节，存在返利的情形，例如开票价格与实际价格不一致，日后再用其他的方式将返利回流到中医馆。这样虚构的债权债务对日后上市很可能构成实质性阻碍，严重时还可能触犯刑法。其次是超出备案范围医疗活动。中医馆的医疗活动只能限于备案范围。超出备案范围医疗活动会面临行政处罚。如2015年某中医馆超出核准登记的诊疗科目针灸科诊疗活动，被罚款2000元。再次是虚假、夸大宣传。《中医药法》严格规定医疗机构发布中医医疗广告，必须经过相关部门审查批准。发布的中医医疗广告内容应当与经审查、批准的内容相符合，并符合《中华人民共和国广告法》的有关规定。日前，某公司在其官网上标注“上海国医馆中医门诊有限公司，是上海最好的中医门诊，……”。涉及虚假宣传被罚款人民币30，000元。最后是互联网违规售药。在互联网时代，中医馆也更多的开始利用互联网去发展自身，例如在互联网上销售处方药（比如中药饮片、中药配方颗粒、中成药等）。由于药品的特殊性，互联网售药受到政府的严格管制。2017年11月，国家食品药品监督管理总局办公厅发布公开征求《网络药品经营监督管理办法（征求意见稿）》意见的公告，该办法详细的规定了网络售药的条件及注意事项。如第七条规定：“网络药品销售者为药品零售连锁企业的，不得通过网络销售处方药、国家有专门管理要求的药品等。”第十一条规定：“销售对象为个人消费者的，还应当展示《执业药师注册证》。”可见对网络售药监管的严格程度，虽该办法还未生效，但给准备网络售药的中医馆提供了很大的政策风险评估参考。
对此，建议中医馆依法依规经营。在药品采购过程中，严格依法签订购销合同，开票价格应与实际价格一致，不得借此谋取不正当利益；在诊疗活动中，及时对诊疗项目进行备案，并严格依照备案范围医疗活动；在发放医疗广告时，要坚持实事求是，遵守《中医药法》和《广告法》有关医疗广告的规定，并做好广告发放前的审核工作，避免夸大和虚假宣传；在互联网售药方面，中医馆应时时关注政策动向，当政策发生变化时，及时调整自身经营行为，确保行为合法合规。
社会资本投资并购中医馆的法律风险及防范措施
目标中医馆的诉讼纠纷问题
一是劳动纠纷，主要涉及到赔偿与工资弥补以及面临劳动执法部门的行政处罚。此外，未全额缴纳社保和公积金的问题在很多中医馆中都存在。这些问题很容易被投资者忽视，对此可能会面临补全社保、公积金甚至行政部门处罚的风险。二是医患纠纷，随着人民法律素质的提升，其维权意识也在不断增加。中医馆在药材质量、医生治疗方面极易产生医患纠纷，医患纠纷一旦产生，对中医馆的负面影响是非常大的。三是重要股东问题，要明确其是否存在影响中医馆发展的问题。例如，按照《婚姻法》及其司法解释，婚后的投资以及股权分红属于婚后共有财产，作为股东配偶的一方是有权分割的，如果重要股东的婚姻状况不稳定，则可能导致离婚诉讼，并会影响目标中医馆股权结构的稳定性。

对此，建议社会资本方在投资中医馆前，应委托独立的律师或者律师事务所对目标中医馆进行法律尽职调查。法律尽职调查的内容主要包括目标公司的历史沿革、股东、资产情况、重大诉讼、仲裁、行政处罚文件、劳务用工情况等。其主要目的是了解中医馆现存的主要问题，发现潜在的法律风险，帮助交易双方了解投资活动本身的法律障碍和风险以及帮助风险投资机构了解被投资公司未了结的或潜在的诉讼[3]。经调查发现目标中医馆存在诉讼纠纷时，投资方要时刻关注法律纠纷或仲裁的进展，努力通过协商或者其他合法措施解决这些纠纷或仲裁。同时，投资者还应对中医馆是否有潜在的重大诉讼进行评估，对于将来可能会发生的纠纷或仲裁，在交易文件中约定免责条款。
目标中医馆权利瑕疵问题
1股权瑕疵
社会资本投资中医馆通常会在投资后获得一定比例的股份，并进行股权安排。股权存在瑕疵会对股权安排产生很大的影响，如已出质的股权进行了转让但没有质权人的同意文件。股权转让未得到质权人的同意或者解除相应股权质押，可能构成出质股权的违规转让。在股权受让中的风险点和问题比较多，转让的股权是否具有完全、合法的处分权、是否已履行法定程序、获得相关授权或者批准等都是顺利获得股权需要关注的问题。
对此，建议社会资本方提前对中医馆的股权结构和股权上是否有权利负担进行调查，确保股东对转让的股权具有完全、合法的处分权。对于已经发现的权利瑕疵，要求中医馆在一定时期内尽快消除；对于已出质股权的转让，要求提供质权人的同意文件。2债务瑕疵
在债务瑕疵中分为已有债权和负债。在已有债权上，目标中医馆的长期借款中是否有提供证明材料，在没有证明材料的情况下，这样的借款很有可能收不回来，从而造成损失。在负债上，目标中医馆对外收购项目存在收购款尚未全额支付、未提供代扣代缴原个人转让方出让所得对应之所得税完税证明的风险。最容易被忽略的是目标中医馆的或有负债。或有债务具有偶发性，其是否发生很难控制。例如在合作协议中约定目标中医馆非法经营导致相关方的名誉损失，相关方有权单方面解除协议，并要求目标公司赔偿。当或有债务发生，目标中医馆对外偿债，将影响受让股权的价值。
对此，建议投资方提前对中医馆的债权债务关系进行法律尽职调查。对无证明材料的长期借款，要求借款人即时清偿或出具证明材料。对于已有负债，可与中医馆在交易文件中明确约定损失由中医馆及现有股东实际承担。对于或有债务，双方可以在交易文件中列明被收购方的保证清单，收购方通过保证清单确保自己获得预期的收购对象，确保所承担的责任等不利因素限于合同明确约定之部分，即锁定风险。或者协议预留部分股权受让款。在规定的期间内，如果发生了或有债务，则用预留的款项承担。3租赁瑕疵
《土地管理法》规定使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。部分中医馆租用的地块为工业用地或办公用地，不符合法律规定的用地性质。同时要注意目标中医馆是否提供租赁登记备案。此外有的中医馆在房屋租赁合同中承租人签章由他人代为，但未提供授权委托书。这种情况也是需要投资人重点关注的。
对此，建议投资人对中医馆所占土地的土地使用权证中载明的土地用途进行考察，对不符合《土地管理法》规定的，应及时要求中医馆或出租人办理土地使用权变更手续；同时，要求中医馆提供房屋租赁合同和租赁登记备案证明文件，对其中发现的问题要求中医馆及时消除。4保险瑕疵
中医馆作为具有诊疗作用的医疗机构，医保定点资质对于其经营良好有很大的作用。由于各地医保政策差别较大，有的地区门诊不能够参与统筹报销。除了医保之外，还有一些应该具备的商业保险，如雇主责任险和医疗责任险。不过有些目标中医馆虽已购买雇主责任险和医疗责任险等险种，但并未涵盖全部的下属门店，这样会面临发生事故时可能无法理赔的风险。
对于该问题，建议投资方提前了解中医馆所在地区的政策文件规定，向社保经办机构的工作人员咨询医保定点和统筹报销等问题；同时，对已购买雇主责任险和医疗责任险等商业保险但并未涵盖全部下属门店的中医馆，应要求中医馆及时补全，或者采取其他措施避免事故发生时面临无法理赔的风险。
最后，对于无法预知的风险，投资方可在交易文件中要求目标中医馆及现有股东连带陈述和保证，产生任何损失由目标中医馆及现有股东实际承担，与投资方无关。同时投资方可在与目标中医馆共同签署的责任协议中建立防范措施条款。协议中标明没有披露的事项所带来损失由目标中医馆负责，从而避免承担因对方未披露的事项所带来的损失，注意一定要具体化。
无论是在投资设立还是投资并购的过程，中医馆的发展在任何阶段都有较高的法律、政策风险。投资人应理性的看待中医馆市场，充分了解法律政策以促进中医馆市场的健康长远发展。

参考文献
[1] 李樊荣．中医馆发展现状的思考[Ｊ]．中国药管理，2017，25（22）：165-166．
[2] 王戈．社会资本投资医疗机构的法律问题[Ｄ]．上海：上海交通大学，2012．
[3] 刘文．风险投资尽职调查研究[Ｊ]．中国商论，2014（31）：159-160．

（收稿日期：2018-11-05 编辑：李海洋）

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引用本文献标准格式：
邓勇，彭瑶，张泉源. 社会资本投资中医馆法律风险防范探讨[J]. , 2019, 25(10):9-12.作者：邓勇，彭瑶，张泉源改编自：社会资本投资中医馆法律风险防范探讨文字编辑：李海洋

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由中华中医药学会，湖南省中医药学会、湖南省中医药管理局等主办。2005年初成为中华中医药学会系列杂志，正式进入“国家队”。2007年6月被国家科技部中国科技信息研究所首次授予“中国科技论文统计源期刊”与“中国科技核心期刊”。至今已连续12年进入国家核心期刊序列。行业影响力在中医药学术期刊中名列前茅。本刊与“中国知网”签订了网上独家出版合同，本刊发行覆盖30多个国家和地区，机构订阅用户共计3374个。